История работ по правовой информатизации России

История работ по правовой информатизации берет начало в середине 1970-х годов, когда в соответствии с решениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР был дан старт этому направлению работ. Головная роль в решении поставленных задач была отведена Министерству юстиции СССР, при этом министерстве целевым назначением был создан Научный центр правовой информации. До начала 1990-х годов именно это ведомство занималось проблематикой правовой информатизации.
К началу 1990-х гг. Министерству юстиции удалось создать заслуживающие внимания информационные фонды правовых актов СССР и РСФСР, были сформированы Свод законов СССР и Свод законов РСФСР. Однако существовавшая в то время идеология развития вычислительной техники и ведомственная принадлежность систем связи и телекоммуникаций не позволяли осуществлять широкое информационно-правовое обеспечение деятельности органов власти государства и общества.
Изменение в начале 1990-х годов социально-экономических условий, образование суверенного государства — Российская Федерация — потребовали дальнейшего развития работ по правовой информатизации на более высоком уровне. Инициатором придания нового импульса работам по правовой информатизации выступило Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации. 28 июня 1993 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 966, утвердивший Концепцию правовой информатизации России.
В Концепции было определено, что построение общенациональной системы правовой информации необходимо осуществлять на основе высших достижений науки и техники, интеграции действующих средств коммуникации и связи и сопряжения различных систем правовой информации, поэтому функции головного исполнителя можно было возложить только на организацию, обладающую мощным научно-техническим потенциалом в сочетании с развитыми средствами коммуникации. Такой организацией в то время являлось Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (далее — ФАПСИ). Работу по организации интегральных банков нормативных актов, формируемых из копий эталонных банков, а также по обеспечению к ним оперативного доступа пользователей других уровней системы было признано целесообразным возложить на центральный узел правовой информации, функции которого выполняет научно-технический центр правовой информации «Система» (далее — НТЦ «Система»).
НТЦ «Система», имеющий статус самостоятельного хозяйствующего субъекта, был передан в ведение ФАПСИ, чтобы на его базе организовать центральный узел системы правовой информации (далее — ЦУПИ), включая ядро эталонного банка данных правовой информации.
В мае 1994 года проблематика работ по правовой информатизации России была включена в составе основных задач ФАПСИ в утвержденное Президентом Российской Федерации Положение о Федеральном агентстве правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации.
В достаточно сжатые сроки совместно с Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации были разработаны технология и программные средства ведения эталонного банка данных правовой информации. Первичное поступление текстов правовых актов в НТЦ «Система» для пополнения эталонного банка было организовано в соответствии с официальными перечнями рассылки правовых актов федеральных органов государственной власти. Помимо этого были развернуты работы по информационному наполнению эталонного банка ретроспективными фондами.
В эталонный банк включены федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, правовые акты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации (с 1992 г.).
Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. № 662 на НТЦ «Система» были возложены обязанности по изданию и распространению официального издания – Собрания законодательства Российской Федерации в электронном виде, а также было принято решение о его распространении через систему федеральных органов правительственной связи и информации. Этим же Указом было определено, что тексты федеральных законов, распространяемые НТЦ «Система» в электронном виде, являются официальными, официальным также является Собрание законодательства Российской Федерации в электронном виде. Несколько позже, после выхода Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», НТЦ «Система» было поручено распространение ещё одного официального электронного издания – Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Тексты актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, распространяемые в электронном виде НТЦ «Система», также были признаны официальными.
В целях реализации поставленных задач была разработана и реализована на практике совместная с Издательством «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации технология формирования очередных номеров официальных изданий правовой информации в электронном виде.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 октября 1994 г. № 1181 ФАПСИ было поручено осуществлять через НТЦ «Система» информационно-правовое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти. Во исполнение этого постановления были разработаны и утверждены руководством ФАПСИ Положение по информационно-правовому обеспечению деятельности федеральных органов исполнительной власти и план его реализации. Указанные документы составили основу для организации и осуществления в дальнейшем информационно-правового взаимодействия ФАПСИ с федеральными органами государственной власти.
Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. № 808 была утверждена президентская программа «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации», разработанная в соответствии с Концепцией правовой информатизации России. Реализация президентской программы «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации» возлагалась на ФАПСИ, НТЦ «Система» и НЦПИ при Минюсте России. Основными задачами, которые ФАПСИ решало в первоочередном порядке в рамках координации работ и проведения государственной политики в области правовой информатизации России, являлись:
организация проведения и сопровождение НИОКР в рамках правовой информатизации России;
проведение практических мероприятий по построению государственной системы распространения правовых актов в электронном виде (далее — ГСРПА).
С 1996 года ФАПСИ была развернута активная работа по заключению соглашений об информационно-правовом взаимодействии между ФАПСИ и федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В основу соглашений был положен принцип безвозмездного обмена правовой информацией между ФАПСИ и партнерами, при этом ФАПСИ брало на себя обязательства по безвозмездному информационно-правовому обеспечению деятельности государственных органов. В числе первых такие соглашения были заключены с Минобороны России, ФПС России, Главной военной прокуратурой, Генеральной прокуратурой Российской Федерации.
С 1997 года НТЦ «Система» как головной исполнитель начал реализацию президентской программы «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации» в рамках обеспеченного финансирования. Создание организационных и технических возможностей информационно-правового взаимодействия с региональными узлами правовой информации и субъектами Российской Федерации включало реализацию проектов по созданию и развитию ЦУПИ как информационно-коммуникационного ядра общенациональной системы правовой информации. В дальнейшем это позволило приступить к созданию практически во всех субъектах Российской Федерации основы единой ГСРПА с использованием системы передачи данных «Атлас» (далее — СПД «Атлас»).
По образу и подобию президентской программы в ряде субъектов Российской Федерации были приняты собственные программы правовой информатизации. Непременными участниками реализации этих программ были территориальные органы правительственной связи и информации.
В 1998 году был получен первый опыт использования ГСРПА для организации и проведения широких обсуждений наиболее значимых для страны и общества законопроектов. Совместно с профильными Комитетами и Аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации успешно было проведено обсуждение проекта Налогового кодекса Российской Федерации. Несколько позже по аналогичной схеме было организовано обсуждение проектов Лесного и Водного кодексов Российской Федерации.
В 2003 году ФАПСИ была создана новая информационно-правовая система (далее — ИПС) «Законодательство России». Ныне интегрированный полнотекстовый банк правовой информации (эталонный банк данных правовой информации) «Законодательство России» является электронным периодическим изданием (свидетельство о регистрации средства массовой информации от 26 апреля 2013 г. Эл № ФС77-53715, выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)).
С 1 июля 2003 года функции и задачи ФАПСИ в части правовой информатизации России были переданы созданной Службе специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации (Спецсвязь России).
В 2004 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» была проведена реорганизация ФСО России. Спецсвязь России была включена в состав ФСО России с образованием нового структурного подразделения – Спецсвязи ФСО России. Были образованы управления специальной связи и информации ФСО России в федеральных округах и центры специальной связи и информации ФСО России.
Одновременно этим Указом было утверждено Положение о ФСО России, в соответствии с которым на ФСО России возложен ряд полномочий в области правовой информатизации Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 22 марта 2005 г. № 329 были внесены изменения в правовые акты Президента Российской Федерации по вопросам правовой информатизации России, головная роль в реализации работ по правовой информатизации Российской Федерации была возложена на ФСО России.
Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. В Стратегии констатируется: «Национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются: в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации. Основное содержание обеспечения национальной безопасности состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации». Решение ФСО России задач в области правовой информатизации Российской Федерации направлено на реализацию этих положений Стратегии.
В 2008 году ФСО России был начат качественный технологический переход в области правовой информатизации России – от ГСРПА к государственной системе правовой информации (далее — ГСПИ). ГСПИ в отличие от ГСРПА развивается как многофункциональная система в составе следующих основных подсистем:
официального электронного опубликования правовых актов Российской Федерации;
ведения интегрированного полнотекстового банка правовой информации (эталонного банка данных правовой информации), включающего в свой состав правовые акты органов власти федерального и регионального уровней, а также муниципальные правовые акты;
хранения правовой информации в электронном виде;
доступа к официальной правовой информации с использованием «Официального интернет-портала правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
С 2011 года произошло существенное развитие федерального и регионального законодательства Российской Федерации по становлению и развитию института официального электронного опубликования правовых актов Российской Федерации. ФСО России с 2011 года приступила к работам по построению в стране единой системы официального электронного опубликования правовых актов Российской Федерации.
Можно констатировать, что к настоящему времени на практике апробированы базовые теоретические положения Концепции правовой информатизации России, что позволяет ФСО России обеспечивать развитие ГСПИ.